第十二章 公文立卷工作
第一节 归档文件整理工作概述
一、什么是归档文件整理工作《办法》第三十八条规定：“公文办理完毕后，应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定，及时整理（立卷）、归档。”
这一规定同以前的《办法》相比，是将立卷二字加上了括号，这就是说，对我国沿用多年的公文整理方法“立卷”将进行改革。2000年12月6日，国家档案局颁布了《归档文件整理规则》（中华人民共和国行业标准DA/T22-2000） （以下简称《规则》） 《规则》指出，归档文件整理是指“将归档文件以件为单位进行装订、分类、排列、编号、编目、装盒，使之有序化的过程。”《规则》还规定了归档文件整理的原则要求和方法步骤，它的适用范围是各级机关、团体和其他社会组织。
《规则》是国家档案局颁布实施的新时期档案工作标准化文件，是对传统档案工作的一项重要改革，同时，也对文书处理部门和承办部门的公文整理（立卷）和归档工作提出了新的要求。各级机关、团体和其他社会组织的文书处理部门和承办部门都应当在《规则》的指导下，按照新的文件整理方法，对其在职能活动中形成的、办理完毕、应作为文书档案保存的各种纸质文件材料进行整理（立卷）和归档。
从上世纪五十年代开始，我国各级机关、社会组织的文书部门整理与保存文件的重要方法是“立卷”。它是将已经办理完毕的，具有一定查考利用价值的文件材料，按照它们在形成过程中的联系和一定的规律组成案卷。将“案卷”作为文书档案的基本保管单位，这已经形成了我国传统的文书档案的整理方法。而《规则》则以“简化整理、深化检索”为宗旨，对传统的立卷方法进行了重大改革，取消“案卷”，推行“文件级”整理，免除了繁琐、复杂的组卷过程，大幅度简化了整理工作中的手工操作，为归档文件整理手段的创新创造了良好的条件。
二、归档文件整理工作的意义机关对应归档的文件按照《规则》提出的“遵循文件的形成规律，保持文件之间的有机联系，区分不同价值，便于保管和利用”的原则，进行整理，这对于机关公文处理工作和档案工作都具有重要意义，主要有以下几个方面：
1.归档文件整理能够保持文件之间的有机联系，便于文件的查找利用。在机关的日常工作中，文件总是一份一份地形成的。应当说，每一份文件既是独立的，有它特定的使命和作用，这是文件的个性方面；同时，我们也要看到，在进行同一项工作，或者处理同一个问题的过程中所形成的许多份文件，它们之间必然具有一定的内在联系，这就是文件的共性方面。比如，建设一项工程、处理一次事故或召开一次会议，都要形成一系列的有密切联系的文件材料。将这些文件以“件”为单位进行装订，分类、排列（按事由结合时间、重要程度等排列）编号、编目与装盒，使之有序化。也就是将具有查考利用价值的全部文件材料按照它们之间的相互联系齐全、完整地加以整理和保存，这样才便于对文件的查找利用。
文件材料如果不经过整理，那必然是一种杂乱无章、乱堆乱放，无规律可循的无序状态，查找起来就非常困难。常常是找到一些材料，又不甚完整。例如找到了请示，又不见批复；找到了问函，又不见复函；找到了一份会议文件，会议的其他重要文件不知在哪里，等等。这样，就得多花一些研究考证的工夫，有时甚至考证不清。其结果就必然会影响工作的顺利进行，更谈不上提高机关工作效率了。
2.归档文件整理可以维护文件的完整与安全，也便于文件的保管。《规则》规定归档文件整理以“件”为单位，这同传统的立卷方法将文件材料按其形成规律和保存价值组成“案卷”相比，其整理过程是大为简化了。但是以“件”为单位，并不是说任其零散堆放的自然状态，而是以“件”为单位进行整理，其整理原则和质量要求同过去立卷一样，是非常严格的。如在质量方面要求归档文件齐全完整，已破损的文件应予修整，字迹模糊或易褪变的应予复制。以“件”为单位进行装订，规定正本与定稿为一件，来文与复文可为一件，这就保持了文件之间的有机联系，然后进行分类、排列、编号、编目、装盒，使每一份文件材料都有一个固定的位置，防止了文件材料的散失。同时，以“件”为单位查阅利用，可以有效地控制文件，防止文件失密。因此，对归档文件进行整理是维护文件的完整与安全和保管文件的重要措施。
3.归档文件整理为档案工作奠定了基础。机关文书处理部门将已经办理完毕的文件进行整理（立卷）才能最后完成公文处理工作，整理好的文件向机关档案室移交以后，文件就从发挥现行效用转入到备作查考作用。也就是说，从现行的公文运转处理阶段转入到档案管理阶段。
文件的整理（立卷），是机关的公文处理工作与档案工作的交接环节，它既是公文处理工作的最后一道程序，又是档案工作的起点。所以人们把它称之为文书工作与档案工作的“结合部”。
文件材料以归档为界，归档之前是文件，归档以后是档案。通过对文件进行整理（立卷），机关各部门每年都要形成相当数量的归档文件，这些归档文件就是机关档案室档案的来源，其中那些属于永久保存的归档文件，经过若干年为本机关查考利用后，还需要向有关档案馆移交，为社会提供利用。
由此可见，归档文件整理（立卷）的质量如何，对档案工作具有极大的影响，或者说，直接影响到档案室、档案馆的工作质量，如归档的文件是否齐全完整，按“件”装订和分类，排列等是否符合要求，保管期限的划分是否恰当。所以说，文书处理部门做好归档文件的整理（立卷）工作，就是为档案工作打下了良好的基础。
第二节 归档文件整理（立卷）工作的组织
归档文件整理（立卷）工作是一项业务性、技术性较强同时又比较细致的工作，尽管《规则》取消了“案卷”的概念，简化了复杂的立卷过程，也不需要拟写案卷标题和编制案卷目录了，但由于机关的归档文件整理（立卷）工作涉及到机关的各个部门，为了做好这项工作，应当按照《规则》的要求，很好地进行组织。归档文件整理工作的组织主要有建立和健全文书部门整理（立卷）制度，正确选择立卷环节和明确公文整理（立卷）的范围等方面。分述于下：
一、建立和健全文书部门整理（立卷）制度文书部门立卷制度，是指由机关的承办和处理公文的部门负责进行立卷的制度。具体地说，是指由机关的文书部门或者业务部门的专职或兼职的文书工作人员负责进行文件材料的整理（立卷）工作。
实行文书部门立卷制度，是与机关档案室整理（立卷）相对而言的。如前所述，公文的整理（立卷）是机关公文处理工作与档案工作的结合部，这项工作介于公文处理工作与档案工作之间，到底由谁来做更为合理呢？实践证明，由机关的文书部门负责整理（立卷），是公文处理工作与档案工作实行科学分工、相互协作的重要标志，也是一项切实可行、行之有效的合理制度。
1.文书部门立卷制度的确立与推行。新中国成立以来，确立和推行文书部门立卷制度，是经历了一段曲折发展过程的。
建国初期，这项工作在大多数机关，还是由承办人将单份文件随办完随归档，然后由档案室负责立卷。由于档案工作人员不熟悉机关各个部门、单位的业务，以及收文处理过程的具体情况，很难掌握文件之间的来龙去脉与相互之间的联系。因此，立卷的质量很难保证。同时，由于整个机关各个部门、单位的文件，都集中在档案室立卷，文件数量很多，而档案室人手有限，往往造成积压，加上往来借阅频繁，使机关公文处理部门和档案室都感到工作很不方便。
从1953年开始，中央机关逐步开始试行由文书部门负责立卷的制度。1954年12月，中共中央办公厅召开了党的第一次全国档案工作会议，讨论通过了《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》。《暂行条例》第十七条规定：“机关内各单位办理（或领导人亲办）完毕的文书材料，均应汇交本单位文书处理工作部门或文书处理工作人员立卷保存。”这就明确指出了公文立卷工作是机关文书部门的一项任务。党中央于1955年1月17日批准了这一《暂行条例》，刘少奇同志在主持讨论时说，这是第一次改革，今后还要继续改革。中央批示，这个条例原则上也适用于军队和政府机关。从此，由文书部门负责立卷就从制度上确定下来。1955年开始，在党的机关和政府系统的中央一级机关试行。但就当时全国大多数机关来看，仍然是采取单份文件“随办随归”。或者是办完之后堆积起来到一定时间将成堆的文件移送档案室清理立卷。于是造成许多机关积存了大量的零散文件，使档案室的工作陷于被动。这种状况，与我国50年代大规模经济建设开始以后，各项工作对档案工作的要求不相适应。有鉴于此，1956年4月16日国务院作出《关于加强国家档案工作的决定》，《决定》指出，应“全面推行文书处理部门立卷，以建立统一的归档制度。”
1957年，《档案工作》杂志曾专门就立卷问题组织过讨论。经过实践检验，大多数同志都认为文书部门立卷是科学的。国家档案局对这次讨论作了总结。随着文书部门立卷制度的全面推行，通过实际工作的体会，认识基本得到统一，逐步形成了一个统一的、固定的工作制度。从此，这项制度在党的机关和政府机关全面实行，促进了文书工作与档案工作的密切协作与健康发展。
但是，这样一项好的工作制度，以及由于实行这一制度而出现的文书工作和档案工作的正常秩序，被林彪、“四人帮”制造的十年动乱所破坏。许多机关比较普遍地重新形成大量的积存零散文件，甚至已经整理立卷的档案也遭到了严重破坏，使许多档案文件损坏散失，给档案工作造成了一场空前的灾难。
粉碎“四人帮”以后，各地大力进行整顿、恢复与健全文书部门立卷制度。在1979年8月召开的全国档案工作会议上以及同年12月召开的中央机关文书立卷归档工作和档案室工作经验交流会上，中央办公厅主管档案工作的负责人和国家档案局的负责同志，在讲话中都强调要坚决把文书部门立卷归档制度尽快恢复和健全起来，要求尚未恢复这一制度的单位，在1980年尽可能恢复起来。1981年2月27日国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》规定：“公文办理完毕后，承办人员应当根据公文立卷的要求把公文原稿和有关材料整理好，送交文书部门或者主管人员清理立卷。”1993年11月11日国务院办公厅修订发布的《国家行政机关公文处理办法》又明确规定：“公文办完后，应根据《中华人民共和国档案法》和有关规定，及时将公文定稿、正本和有关材料整理立卷。电报随同文件一起立卷。”同时指出：“案卷应当确定保管期限，按照有关规定定期向档案部门移交，个人不得保存应归档的公文。”2000年8月24日国务院发布的《办法》又重申了这一规定，指出：“公文办理完毕后，应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定，及时整理（立卷）、归档”。
以上，从文书部门立卷制度的形成和发展过程，以及党和国家的有关规定，都说明公文立卷归档工作是文书部门或业务部门的任务，它对满足机关工作查考的需要，对改善档案工作的条件，提高档案工作的水平，更好地为机关工作服务都具有重要的作用，也符合公文处理工作和档案工作的客观规律。因此，我们要加强对文书部门立卷意义的认识，在实际工作中，坚持、巩固并不断完善文书部门立卷的工作制度。
2.实行文书部门整理（立卷）制度的优越性。
实践证明，文书部门整理（立卷）制度的优越性主要表现在以下方面：
（1）由文书部门整理（立卷），可以充分发挥文书部门熟悉本职业务和了解文书处理过程的长处，便于提高归档文件整理的质量和整理（立卷）工作的效率。
（2）由文书部门整理（立卷），可以有效地避免和防止文件的散失，有利于归档文件的齐全完整，以及保守党和国家的秘密。
（3）由文书部门整理（立卷），文书部门就可以暂时保存当年的文件材料，有关承办人员平时查阅文件就比较方便，也便于平时文件的收集与整理。
（4）由文书部门整理（立卷），按年度集中归档，并且确保文件归档的质量，可以促进机关档案工作，提高机关档案管理水平，更好地为机关工作服务。
二、公文整理（立卷）环节的选择公文整理（立卷）环节的选择，亦即选择立卷地点，是指机关的公文整理（立卷）工作究竟放在机关的哪一层，或者机关的哪些机构、单位，由谁来负责整理（立卷）的问题。
实行文书部门整理（立卷），并不是说机关内每一个承办文书的部门、单位或者承办人都必须参与整理（立卷）的工作。机关大小不同，机关内部文书部门的设置也不一样。如何正确选择立卷环节，必须认真进行调查研究，根据各机关的不同情况来确定，总的原则是把整理（立卷）的环节设在最能掌握文件形成和处理情况的地方，以便于平时文件的整理，提高整理工作质量和机关工作效率。
1.选择机关公文整理（立卷）环节应考虑的相关因素是：
（1） 被确定为整理（立卷）环节的文书部门要直接经手文件的处理。比如，文件的收发、分办、催办、承办等。这样才能保证对公文形成过程的了解，才能掌握文件之间的历史联系，整理（立卷）的质量才有保证。
（2）对整理（立卷）环节所经手处理文件的数量有一定的要求。公文数量过大，势必影响对公文形成情况的了解，就可以考虑向下把立卷环节分开，由下一级文书部门去分头立卷。文件数量过少，这就要考虑向上集中。
（3） 确定整理（立卷）环节时，还要考虑机关办公地点的分布情况。机关各部门集中办公的，立卷的环节可以适当集中。办公地点分散的，立卷的环节也要适当分散。
（4） 还要考虑文书工作人员的数量和配备情况以及他们对业务的熟悉程度等因素。
2.各类机关单位对公文立卷环节的选择一般应与机关文书处理工作的组织形式相适应。可采集中式、分散式或集中与分散相结合的形式。
（1）对一些比较小的机关或基层单位来说，由于它们内部的组织机构比较简单，工作人员也不多，而且办公地点也比较集中，每年形成的文件数量也不多。在这种情况下，可以考虑采用集中式，即由机关的办公室或者秘书室来负责集中进行整理（立卷）的工作。
（2）对一些中等机关或者大机关来说，他们一般都有两层以上的组织机构，可以根据机关驻地的远近、业务分工、文件数量和文书工作组织等方面的情况，可采取分散式或者部分集中、部分分散立卷的方法。具体地说，如果驻地比较分散，文件数量又比较多，而且业务分工又比较明确，就可以考虑各自确定立卷环节；如果机关中有一部分机构驻地比较集中，文件数量也不算很多，就可以考虑集中在秘书部门进行整理（立卷）。
（3）对财会、人事、信访、保卫等业务性质具有特殊性的组织机构来说，就可以考虑由他们自己来单独进行整理（立卷），以方便这些单位工作的进行。
（4）要恰当地选择和确定立卷人员。在一个组织机构里，具体负责整理（立卷）的人员，最好是考虑选择担任内收发、运转、催办等工作的文书工作人员为好。因为这些人员熟悉公文的来龙去脉，了解文件之间的历史联系，掌握公文在机关内部的运转处理过程。由他们负责管理（立卷），就可以充分发挥这些长处，提高归档文件整理的效率与质量。
三、明确公文整理（立卷）的范围明确公文整理（立卷）的范围，就是要弄清楚机关工作活动中形成并处理完毕的文件材料，哪些应该整理（立卷），哪些不需要整理（立卷）。只有这样，才能保证在公文整理（立卷）工作中将那些具有一定查考利用价值的文件材料，齐全完整地保存下来，便于以后的查找利用。
公文整理（立卷）范围的确定，应以国家档案局颁发的《关于机关档案保管期限的规定》、《文书档案保管期限表》和《机关文件材料归档和不归档的范围》等文件的基本思想为指导，即按照辩证唯物主义和历史唯物主义的观点和方法，从本机关形成档案的实际情况出发，实事求是地研究解决归档文件材料的质量问题，并减少档案中庞杂臃肿的现象，科学地进行档案鉴定工作，使保存的档案既精练又完整，以维护党和国家历史的真实面貌，便于本机关和国家各项工作的利用。
1.应该整理（立卷）的文件材料的范围。
文书立卷的范围，也就是文件材料归档的范围。是指凡是本机关工作活动中所形成的已经办理完毕的，具有一定查考利用价值的收发文件、电报、会议文件、内部文件、电话记录、会议记录、本机关编印的出版物原稿，以及图表、簿册、声像材料等文件材料，都必须进行整理归档，都属于公文整理（立卷）与归档的范围之内。
掌握公文整理（立卷）的范围要抓住反映本机关工作活动和具有查考利用价值这两个主要条件。按照《机关文件材料归档和不归档的范围》的规定，应该整理归档的文件材料的范围，一般说来，可以归纳为以下方面：
（1）上级机关的文件材料：
①上级机关召开的需要贯彻执行的会议的主要文件材料；
②上级机关发来的与本机关主管业务有关并要执行的文件材料，如决议、决定、指示、命令、重要通知、通报、条例、规定等；
③上级机关领导视察、检查本地区、本机关工作时的重要指示、题词、照片以及有保存价值的声像材料等；
④上级机关转发本机关的文件以及本机关代上级机关草拟并被采用的文件的最后草稿和印制本；
（2）本机关的文件材料；
①本机关召开重要会议（包括代表会议、工作会议、专业会议）的文件材料，如参加会议的名单、会议通知、报告、决议，领导人讲话、典型发言、会议简报、会议记录、会议纪要、录音带、照片等；
②本机关对外发出的各种正式文件的签发稿、印制稿及重要文件的修改稿；
③本机关重要的往来公文，如请示与批复，来函与复函等；
④本机关及其内部职能部门活动形成的重要文件材料，如工作计划、总结、报告、财务报表、会计凭证、审计报告以及本机关汇总的统计报表、统计分析资料（包括计算机盘片）等；
⑤本机关处理群众来信来访的原件，记录及处理结果等；
⑥本机关及下属机关成立、合并、撤销、更改名称、启用印信等文件材料以及本机关历史沿革、大事记和反映本机关重要活动的剪报、照片、录音带、录像带等；
⑦本机关干部任免、调配、培训、专业技术职务评定、聘任、职工奖惩、纪律检查、治安保卫以及职工劳动工资、福利等方面的文件材料；
⑧本机关财产、物资、档案等的交接凭证以及与有关机关签订的合同、协议书等文件材料；
⑨本机关党、团、工会和内部组织机构在工作活动中形成的文件材料；
⑩本机关外事活动和外事往来方面的文件材料。
（3）同级机关和非隶属机关的文件材料①同级机关和非隶属机关颁发的非本机关主管业务但需要执行的规范性文件，如条例，规定、通知等；
②有关业务机关对本机关工作检查形成的文件。
（4）下级机关的文件材料①下级机关报送的重要的工作计划、报告、总结、典型材料、统计报表、财务预算等文件材料；
②下级机关报送的法规性备案文件以及重要的科技文件材料等。
此外，机关工作活动中形成的电报，应根据其保存价值与文件统一立卷，实行“文电合一”制度。
2.不需要立卷归档的文件材料的范围。
（1）重份文件；
（2）未成文的草稿和一般性文件的历次修改稿；
（3）一些事务性的、临时性的没有查考利用价值的文件材料；
（4）与本机关、本部门主管业务无关的文件及非隶属机关送来的参考性文件；
（5）无特殊保存价值的信封；
（6）本机关负责人兼任外机关职务形成的文件材料。
各机关单位应根据《机关文件材料归档和不归档的范围》的精神，结合本机关单位的实际情况来制定本机关、本单位、本系统文件材料归档和不归档的具体范围。
3.公文整理（立卷）的分工公文整理（立卷）的分工，是指哪一级的文件由哪个机关或部门整理（立卷），其作用主要是为了避免各党政机关或部门之间在整理（立卷）时发生不必要的重复或遗漏。
一般说来，那些应该整理（立卷）的文件材料，应以本机关、本部门为主。因此，整理（立卷）有个分工，归档范围有个界线。原则上以什么名义发的文件就放在哪里整理（立卷），是哪个部门承办或主办的文件，就放在哪里整理（立卷）。例如：
（1）上级党政领导机关的来文。综合性、全面性的，由机关办公秘书部门整理归档。如中共中央文件，由省、自治区、直辖市、地（市、州）、县（市）委秘书部门整理归档；国务院文件，由省、自治区、直辖市、地区行署（市）、自治州、县（市）、人民政府秘书部门整理归档；专业性、业务性的由业务部门整理归档；上级业务主管部门的来文，由业务对口部门整理归档。
（2）本机关的文件。由机关秘书部门起草或承办的，由机关秘书部门整理归档；有关业务部门起草或承办的，由有关业务部门整理归档；两个以上机关联合发文，正本和定稿由主办机关整理归档，其他机关只保存印制件。其他机关针对本机关的文件，可视同本机关文件，如上级机关的批复、下级机关的请示等。
（3）下级机关的来文。哪个部门办理的，由哪个部门整理归档。
（4）会议文件。以机关名义召开的会议所形成的文件材料，由机关秘书部门整理归档；由业务主管部门召开的专业性会议所形成的文件材料，应由召开会议的业务主管部门整理归档。
此外，本机关领导人兼任两个以上机关的职务时所形成的文件，应按其不同身份和业务内容分别在有关机关整理归档；本机关各职能部门互发的文件，由形成文件的部门整理归档；同级机关之间互发的文件，凡经本机关制发、办理的，应由本机关整理归档，有关政策性规定，虽未经本机关承办，如本机关需要日后查找利用，也可存留一份；本机关临时机构形成的文件，由临时机构整理归档，临时机构撤销时，应将全部档案移交机关档案室，或经协商直接移交档案馆保存。
第三节 归档文件整理的原则与要求
一、归档文件整理的几个基本概念《规则》对归档文件整理的基本概念（归档文件、归档文件管理、件）作出如下定义。
1.归档文件归档文件是指立档单位在其职能活动中形成的、办理完毕、应作为文书档案保存的各种纸质文件材料。
这一含义可从以下方面来理解：
（1）指出了归档文件的来源和范围。归档文件是立档单位在其职能活动中形成的。立档单位是档案专业术语，它是指构成档案全宗的国家机构、社会组织或个人。也就是说，这些机构、组织或个人在其职能活动中，除了本机关形成的文件材料外，上级机关、下级机关、同级机关和不相隶属机关发来的与其职能活动有关的文件材料，都属于归档文件。
（2）应予归档的文件必须是办理完毕的文件，正在办理的文件还不能归档。这里说的“办理完毕”并不是说文件内所说的事情已经办理完毕，而是指在公文处理程序上已经办理完毕。机关公文处理部门在确定各类不同文件的整理（立卷）时间上，应掌握以下几点：
①领导指导性文件，是从普遍意义上阐述问题的。因此，不要求某一方面的机关马上回答。如规范性文件以及重要的决议、决定，还有如年度计划、长期规划等。从发文机关来说，在这些文件发出之后就可以将定稿和存本及时整理（立卷）；从收文机关来说，则须经有关领导人或部门阅知，向下传达或采取了措施之后，才算告一段落，然后再将来文整理（立卷）。
②不必办复的收文，如上级领导机关发来的任免令、通知、通报等，经机关领导人阅知以及有关部门传阅，也就算办理完毕了，即可将来文整理（立卷）。
③问复性公文，一来一往公文，如请示与批复，问函与复函，在复文机关发出或对方机关收到后，就可以各自整理（立卷）。
④重大问题，可能要处理较长一段时间才能结束，但大问题是由许多小问题构成的，只要其中某项具体问题已经解决，有关这项具体问题的文件，在公文办理程序上就算办理完毕了，因此，也可以整理（立卷），不必等整个工作结束再整理（立卷）。
总之，正在办理的，仍然处于公文运转办理过程中的文件，还不能马上整理（立卷），只有等到它们办理完毕，也就是完成了公文办理程序的文件，才能够整理（立卷）。
（3）应予归档的文件，必须是能作为文书档案保存的各种纸质文件材料。这里就明确了三点：一是能作为文书档案保存的必需是有保存价值或者说是有查考利用价值的文件；二是只适用于文书档案，至于科技、会计、声像及其他专门档案则按国家有关规定执行。因为《规则》的颁布实施，实质上是对文书档案整理方法的改革，核心是简化文书立卷程序，所以它只适用于实体整理的文书档案；三是只适用于各种纸质文件材料。非纸质载体材料的文件（如电子文件等）无法按《规则》规定的要求和方法进行整理
2.归档文件整理归档文件整理是指将归档文件以件为单位进行装订、分类、排列、编号、编目、装盒使之有序化的过程。
这一含义可以从以下两个方面来理解：
（1）归档文件的整理单位是“件”。以“件”为单位进行文件整理，是文书工作和档案工作的一项重大改革，是对传统文件整理（立卷）工作的否定。比之于传统的立卷方法，新的立卷方法不需要考虑文件材料的“六个特征”，不必进行组卷、拟写案卷标题。编制案卷目录及案卷装订等项工作，也无须顾及案卷的厚薄，节省了诸如对归档文件的具体内容进行综合、分析的技术劳动，适应了计算机管理的需要。由于“案卷”概念的消失，简化了归档文件整理工作的程序。大大提高了工作效率，符合经济、高效的原则。
（2）将归档文件的整理分六个步骤来进行。这六个步骤比起传统的文书立卷的工作步骤是大为简化了，具体如何进行将在本章第四节的整理方法中详细介绍。
3.件：“件”，是指归档文件的整理单位。一般以每份文件为一件，文件正本与定稿为一件，正文与附件为一件，原件与复制件为一件，转发文与被转发文为一件，报表、名册、图册等一册（本）为一件，来文与复文可为—件。
以上对“件”的概念进行界定，说得明白具体，使人一看就懂，也便于掌握。把“件”作为归挡文件整理的基本单位，是从检索的实际需要及减轻立卷工作量出发的。只有理解和掌握了“件”的概念，在实际进行文件整理时，就可以将文件按“件”装订，然后再进行后续程序的工作。
二、归档文件的整理的基本原则归档文件的整理的基本原则是：遵循文件的形成规律，保持文件之间的有机联系，区分不同价值，便于保管和利用。
《规则》对归档文件整理原则的这一表述，同1984年《档案工作》杂志发表的《关于立卷问题讨论的综述》中指出的公文立卷的原则“保持文件之间的历史联系，区分保存价值，便于保管和利用”是一致的。也就是说，归档文件整理的这一重要原则，是我国文书档案工作者经过长期的工作实践探索总结出来的，是比较准确、完整、科学的。它是我国公文立卷以及现在提的归档文件整理工作所必须遵循的基本原则。这一原则的基本点是：
1.遵循文件形成的规律，保持文件之间的有机联系。文件在形成过程中总有其自身的规律，每一个机关，在工作活动中形成的文件材料，记述和反映了这个机关的全部活动和全部历史。同时任何一个机关的工作活动都不可能是孤立地进行的，必须同自己的领导机关、下级机关以及其他有关机关发生上下左右、四面八方、多种多样、错综复杂的联系。在一个机关内部的各个部门之间，各项工作之间，以及每项工作各个发展阶段之间，也都有着密切的联系。机关工作活动的客观规律，决定了文件材料的形成规律，文件材料是反映机关工作活动的历史记录。机关工作活动的相互联系，也赋予了这些文件材料之间的密切联系。这种联系是客观地、历史地、自然地形成的，是必然的历史联系。
例如：进行某项工作，一般要有工作计划、工作计划决定下来之后还要上报、下达，在了解工作进展情况过程中遇到的问题需要研究解决，或向上级请示，或提出解决意见，直到工作的最后完成。这些工作的进行直至完成要形成一系列的文件材料，如工作计划、报告、通知、请示、批复、工作总结等；召开一次会议，要有会议通知、日程安排、名单、报告、总结、会议简报、会议记录、会议纪要或决议等；它们如实地记述和反映了开展一项工作，召开—次会议的全过程，在进行文件整理时，不能将它们打乱。必须遵循文件的形成规律，保持文件之间的有机联系，按照《规则》的有关规定将文件按“件”进行装订。装订时应注意其排列顺序的科学性（如正本与定稿，正本在前，定稿在后；来文与复文，复文在前、来文在后）。在进行分类时，应遵循文件的形成规律，将归档文件按不同年度、不同保管期限、不同机构（或问题）分开。在进行排列时，应根据“事由原则”结合时间、重要程度进行，即将同一事由形成的文件排列在一起。会议文件、统计报表等成套性文件则集中排列，使文件材料之间的有机联系得以充分体现。
为了更好地保持文件之间的历史联系，进行归档文件整理的人员要熟悉本机关的工作性质、职能、组织机构、文件来源以及处理情况。在整理时，要认真分析文件之间的内在的、有机的联系，只有这样，才能使归档的文件正确地反映机关工作活动的基本面貌，反映各项方针、政策在本机关的贯彻执行情况和各项工作的发展过程，才能使归档文件成为本机关本系统的历史记录。
2.区分文件的不同保存价值。
文件的保存价值是由文件本身固有的内在的各种因素决定的，文件内容的重要程度不同，所起的作用不同，保存价值也就不同。
一般说来，凡是反映社会历史发展和记录机关主要职能活动、反映机关基本历史面貌的重要文件，例如，本机关发出的指导性文件，会议通过的决议性文件，重要的请示或报告文件，上级机关颁发的属于本机关主管业务并需要贯彻执行的重要文件，下级机关报送的有关方针政策性和重要问题的请示、报告等，所起的作用和保存价值就必然要大一些；而机关工作活动中所形成的一般性文件，通知、便函、机关之间一般往来公文等，所起的作用和保存价值相对而言要小一些，有的根本就没有保存的价值。此外，文件制发机关（即法定的作者）的地位、作用不同，反映其工作活动和表达的思想、意图的文件保存价值也不同；文件的正本、副本、定稿、草稿等反映了文件的形成过程和不同作用，标志着不同的可靠程度，其保存价值往往也不同。以上这些不同保存价值的文件材料在整理（立卷）时必须严格加以区分。
区分文件的保存价值，应依照《机关档案归档与不归档的范围》和《文书档案保管期限表》等有关规定进行。
在进行归档文件整理时，将不同保存价值的文件材料区别整理，可以合理使用人力、物力、财力和时间，对不同保存价值的文件进行整理后按其保存价值相对集中，使其玉石分明，也为日后档案馆的整理工作打下了基础。
3.便于保管和利用。
便于保管和利用，是归档文件整理的根本目的，也是衡量归档文件整理质量的重要标准。归档的文件是否便于保管和利用，不仅关系到机关各项工作的开展，而且关系到机关档案室、各级档案馆工作有无可靠的基础和保证。《规则》推行文件级管理，正是从便于保管和利用这一原则出发的。过去，在手工模式下实现档案管理和查找作用，“立卷”也是一种很好的方式，它按照一定的逻辑关系，将归档文件组合成一个个案卷，并通过层层目录来提供检索途径，从而限定了检索范围，增强了手工检索的效率。但立卷过程比较复杂，组合案卷和拟定案卷标题等环节立卷人员很难掌握。而《规则》以“简化整理、深化检索”为宗旨，取消“案卷”，推行文件级管理，大幅度简化了整理中的手工操作，同时也为档案的保管和利用提供了有利条件。归档文件以“件”为单位进行整理、分类、排列和编目，在计算机的参与和操纵下，加快了检索速度，方便了利用者，大大提高了档案利用率，利用的深度、广度、查全、查准以及利用效果也将得到极大提高。
三、归档文件整理的质量要求归档文件整理的质量要求是：
1.归档的文件应当齐全完整，已破损的文件应予修整，字迹模糊或易褪变的文件应予复制。
（1）归档的文件应当齐全完整，这是归档文件的基本要求。如果归档的文件有复文没有来文，有正本没有定稿，有附件的文件而附件又不知去向，这就使归档文件的质量得不到保证，也给今后档案的查找利用带来困难。因此，凡是本机关在职能活动中形成的，办理完毕，应作为文书档案保存的各种纸质文件材料都应当按照《规则》的要求收集完整，进行整理归档。这就要求，承担归档文件整理工作的部门和人员，在平时应当随时掌握文件的收发运转情况，做好文件的平时积累工作，及时收集、严格登记、严格检查、随办随归、妥善管理。在第二年上半年进行归档文件整理时，应充分发挥其熟悉文件形成、运转的来龙去脉的长处，将应归档的文件材料齐全完整地收集起来进行整理归档。
（2）对破损的文件进行修复，以延长文件的寿命。主要是针对一些有孔洞，残缺或折叠处已被磨损的文件，应按照档案保护的要求加以修补和托裱。
（3）复制字迹模糊或易褪变的文件。比如传真件，字迹耐久性差，有些用纯蓝墨水、红墨水、复写纸、圆珠笔等字迹材料制成的文件材料极易褪变，须复制后才能归档。目前一般采用复印的方式进行复制，复印时，墨粉浓度不宜过大，颜色不宜太深，并且最好采用单面复印2.整理归档文件所使用的书写材料、纸张、装订材料等应符合档案保护要求。
（1）书写材料，指的是笔和墨水的使用，即应使用钢笔、毛笔、碳素墨水、蓝黑墨水及墨汁，不能使用铅笔、圆珠笔，不能使用纯蓝、红色墨水等质量低劣的墨水。
（2）纸张，是指应选用国际标准A4型60—80克的胶版印刷纸或复印纸。档案盒和归档文件封套应使用无酸纸制作。
（3）装订材料，是指以“件”为单位装订时使用的装订材料，如细线、钢夹、塑料夹等，应选用优质材料制成，以防断线、年久生锈及断裂等情况发生。
第四节 归档文件整理方法与归档
一、归档文件整理方法的改革归档文件整理以“件”为单位进行，这是《规则》提出新的公文整理（立卷）方法，是我国文书档案工作的一项重大改革，也是对传统的文书档案整理方法的否定，以“件”为单位的整理方法同传统的整理方法“立卷”比较，主要有以下不同：
1.取消案卷，实现文件级管理，免除了繁锁、复杂的组卷过程；
2.界定“件”的概念，从检索的实际需要及减轻工作量出发，规定“正本与定稿为一件，来文与复文可为一件”；
3.分类方法固定为年度、保管期限、机构（问题），并允许各单位视具体情况组合及简化分类层次；
4.装订以“件”为单位进行，对装订材料不作统一规定，只要符合档案保护要求即可；
5.文件排列方法强调按事由（即问题）排列，时间、重要程度作为参考因素，可根据实际情况选用；
6.归档章的位置不限于首页右角上，首页上端任何空白处均可；同时对归档章的项目加以调整，只保留检索必备项目；
7.取消案卷卷内文件两级目录，只编以“件”为单位的归档文件目录；
8.无需编页号，目录改设“页数”项；
9.归档文件直接装盒保管；
10.无需撰写案卷名和填写案卷封面，只需填写盒脊；
11.档案盒的项目设置有了较大变化。封面只设“全宗名称”项，取消了“类目名称、案卷题名、起止时间、保管期限、件页数量，全宗号、目录号、案卷号、归档号”等项目；盒脊取消了“目录号、案卷号”项，保留“全宗号、年度”项目，增设“保管期限、机构（问题）、起止件号、盒号”。
从以上改革的具体内容可以看出。新的归档文件整理方法，同传统的“立卷”比较，简化了文书档案整理的环节，减轻了文件归档人员及档案整理的工作量，同时又提高了档案行政管理部门进行业务指导和培养的工作效率，是一项应予积极推行的好方法。
二、归档文件整理方法的推行推行以“件”为单位的归档文件整理方法，应当做好以下几个方面的工作：
1.更新观念，增强改革意识。
2.提高人员素质。
3.加强硬件建设，即加大对现代化基础设施的投入。
4.注意新旧整理方法的衔接。以“件”为单位对归档文件进行整理，要做好与原有的立卷方法的衔接，要注意以下两点：
（1）《规则》是国家档案局于2000年12月6日发布，从2001年1月1日正式实施的。由于《规则》属于行业推荐标准，只能调整、规范2001年以后的文件整理行为，对2001年以前的文件整理行为不具有约束力。因此，对2001年以前整理好的案卷，只要整理方法及规则符合当时的标准，有规可循，有目可查，就应保持原有的整理体系，不必拆卷重新整理。如果对已经整理好的案卷轻易地推倒重来，既不利于档案保护，又浪费了人力、物力资源，违背了经济、高效的管理原则。这种做法，在实际工作中是应当尽力避免的。
（2）归档文件的整理方法由卷改为件，不只是整理形式上的变化，它需要一系列的业务标准、规范、制度、措施与之相配合，如文件材料归档制度的修订与更新、计算机软硬件设施的配备，全宗内分类方案的调整以及编号方法的变革等。各机关单位在实施新的整理方法时应事先做好以上工作。此外，还要注意加强与当地档案主管部门以及档案馆的联系，争取多给予业务上的指导。少走弯路，并随时研究工作中出现的新情况、新问题，使各项制度与措施逐步完善起来。
三、归档文件整理的工作步骤按照《规则》的规定，归档文件整理分为装订、分类、排列、编号、编目、装盒六个步骤进行。分述如下：
1.装订。装订是归档文件整理的第一步骤，通过这一环节可以从实体上将归档文件的基本单位——“件”确立下来。以“件”为单位进行装订时应做好以下工作：
（1）首先应对“件”内文件进行排列。“件”内文件的排列方法是：正本在前，定稿在后；正文在前、附件在后；原件在前，复制件在后；转发文在前，被转发文在后；回复性文件在前，报请性文件在后；结论性材料在前，依据性材料在后；不同文字的文件，无特殊规定的，汉文本在前、少数民族文本在后；中文文本在前，外文文本在后。
（2）对用纸规格大于A4型的报表、图样等文字材料，按照A4型纸的尺寸加以折叠。但应注意尽量减少折叠层次，折痕应处于文件、图表字迹之外，取齐右边和下沿。应折叠的文件页数较多时，宜单张折叠，以方便归档后的查阅利用。
（3）装订前，应对不符合要求的文件材料进行必要的修整。其主要工作内容包括：对破损文件进行修复；对字迹模糊或易褪变的文件进行复制；去掉原装订文件用的易锈蚀的金属物。
（4）装订前，应将“件”内的各项按一定方式对齐。采用左上角装订的，应将左、上侧对齐；采用左侧装订的，应将左、下侧对齐。不要随意裁切文件，尽量保持文件的原貌。
（5）装订用品必须符合档案保护要求。装订的方式视文件页数多少及保存期限长短可采用以下几种方式：
①对页数较多的文件可用细线装订；
②使用变形材料如钢夹、塑料夹等，使用这种装订方法简单，但对材料必须有较高要求。钢夹必须采用优质不锈钢制品，而且必须同时考虑所在地区气候条件以及库房保管条件，谨慎使用；塑料制品则必须有足够的强度，以免年久断裂。
③对页数不多的单份文件可使用缝纫机扎边进行装订，但针脚不能过密。
④对那些永久或长期保存的归档文件，可使用无酸纸封套。即使用60—80克的无酸纸制成的右上侧开口的封套，将归档文件以“件”为单位夹装其中。封套上可以印制归档章，以方便整理和检索。无酸纸，是指PH值呈中性的纸，由化学处理的木纸浆制成的纸通常为中性，可以在良好条件下长时间保存。因此，使用这种无酸纸制成的文件封套可以起到保护档案的作用。
2.分类归档文件的分类，是指全宗内归档文件的实体分类，即将归档文件按其来源、时间、内容和形式等方面的异同，分成若干层次和类别，构成有体系的过程，分类是归档文件整理的重要环节，归档文件经过科学合理的分类，不但能够揭示出文件之间的内在联系，使档案成为一个有序化的整体，而且便于排列上架，编目等后续工作的顺利开展。
《规则》指出，归档文件可以采用年度——机构（问题）——保管期限或保管期限—一年度——机构（问题）等方法进行分类。同一全宗应保持分类方案的稳定。
归档文件的分类，可按以下的方法及步骤进行：
（1）按年度分类。年度分类法就是根据形成和处理文件的年度对归档文件进行分类。它是目前运用得最广泛的一种分类方法。在具体操作时，应注意处理好以下几种情况：
①一份文件往往有多个时间特征，如成文日期、签发日期、批准日期、会议通过日期、公布日期、发文和收文日期等等。分年度时，一般说来应以文件签发日期（或成文日期）为准，据以判定文件所属年度。计划、规则、总结、预算、统计报表以及法规性文件等内容涉及不同年度的文件，应统一按签发日期（或成文日期）判定文件所属年度。
②跨年度的会议和案件等形成的文件材料，分类时，会议文件材料归入闭幕年，案件等文件材料归入结案年。
几份文件作为一“件”时，判定“件”的日期，以排列在前面的文件日期为准，如跨年度的请示与批复，按批复在前。请示在后的装订顺序，以批复的所在年度为准。
③没有标明落款日期的文件材料，应对文件内容及特征进行考证，以推断文件材料的形成日期并据以划分年度。
④专门年度中形成的文件材料，应按照专门年度进行分类。
（2）按保管期限分类。保管期限分类法就是根据对归档文件规定的不同保管期限进行分类，即将同—年度的归档文件按永久（50年以上）、长期（15—50年）、短期（15年以下）三种保管期限分类，这种分类方法能够将不同价值的归档文件从实体上区分开来，使档案部门能够有针对性地采取整理和保护措施，同时，为库房排架管理，档案移交进馆和到期档案鉴定等管理工作提供便利。
对归档文件按保管期限分类，应按照国家档案局颁发的《文书档案保管期表》的规定执行。
（3）按机构（问题）分类。机构（问题）分类法是指将文件按其形成或承办机构（问题）进行分类。这种分类法的实质就是根据本单位内部机构的职能性质或文件内容所说明的问题来设置类别。又可分为机构分类法和问题分类法两种。
①机构分类法。机构分类法是按文件形成和处理的承办单位进行分类。原则上是一个机构设置一个类，机构名称就是类名。各类的次序可按照立档单位机构序列表的规定或习惯上的顺序来排列。一般是将领导机构、综合性机构排在前，再依次排列各业务部门。
归档文件采用机构分类法进行分类能够体现出全宗内文件在来源方面的客观联系，从而反映出立档单位的历史面貌；同时由于每个机构都有其特定的职能与任务，按机构将归档文件分类可在一定程度上集中反映某一方面的工作内容，便于档案的查找和利用。
采用机构分类法时不能同时采用问题分类法。
②问题分类法。问题分类法是按文件内容所说明的问题将归档文件分类。按问题分类要求各类特点明确，不能互相包容。问题分类法的类别与类名，原则上设置为“党群工 作”、“行政工作”、“业务工作”等类。
归档文件采用问题分类法，可以避免或减少同类问题文件分散的现象，便于按专题查找和利用档案。但问题分类法在实际操作时，受人为因素的影响较大，不便划分。因此，一般基层单位较少采用。
采用问题分类法时，不能同时采用机构分类法。
（4）几种分类方法的结合运用。在实际工作中，当归档文件较多时，分类工作需要分层进行。单纯采用一种分类方法的情况是比较少见的，一般是将几种方法结合起来使用。《规则》提供的年度、保管期限、机构（问题）三种分类方法，不同类型、不同层次的单位可按实际需要组合成多种复式分类法。采用复式分类法时，其中的年度、保管期限是必选项，机构（问题）一般为选择项。具体地说，那些内部机构较多，职能分工明确、形成文件数量较多的单位可采用“年度——组织机构——保管期限”或“机构——年度——保管期限”三重分类法；那些内部机构设置简单，归档文件数量较少的单位则采用“年度——保管期限”二重分类法就可以了。
分类方案是进行归档文件分类的依据，分类方案确定之后，同一全宗应保持分类方案的稳定。
3.排列。归档文件的排列，是指在分类方案的最低一级类目内，根据一定的方法确定归档文件先后次序的过程。
《规则》指出：“归档文件应在分类方案的最低一级类目内，按事由结合时间、重要程度等排列，会议文件、统计报表等成套性文件可集中排列”。
这里说的“最低一级类目”是指分类时所确定的类目体系中设在最低层次的一级类目。例如按照“年度——机构——保管期限”分类的，“保管期限”就是最低一级类目。
这里说的“事由”是指一件具体的事，或一个具体的问题，或一段较紧密的工作过程。一项工程、—次活动、一次会议，均可分别视为一个事由。一份请示，当针对该请示的批复收到后，即可视为事由办理完毕。
对归档文件按事由进行排列，遵循了文件形成的客观规律，能够保持文件之间的有机联系，使归档文件进一步系统化，充分体现了文件的价值，便于检索和利用。
归档文件按事由结合时间，重要程度排列的具体方法有：
（1）对同一事由的归档文件，即一个作者，一个问题的文件，可按文件形成时间的先后排列或者按文件的重要程度排列。
（2）对不同事由的归档文件，可采用以下方法排列：
①按不同事由形成时间的先后排列，所谓事由的形成时间，即事由的办结时间，这种方法只要求将不同事由的文件，按其办结时间的先后顺序排列就可以了，而不考虑其他因素。这种方法比较容易掌握，一般适用于“随办随归”的机关。
②按事由的重要程度排列。将主要职能或重要活动形成的文件材料排在前面，其他工作形成的文件材料排在后面，或将综合性工作的文件排在前面，具体业务工作的文件排在后面。会议文件可将会议通知、开幕词、闭幕词，工作报告、代表提案，大会决定等重要文件排在前面，其他文件排在后面。综合性文件可将计划、总结、规章、领导讲话等排在前面，其他材料排在后面。
（3）对具有保存价值，但因故没有及时归档的零散文件，其排列方法是：可将零散文件排列在相应类别归档文件的最后或与相关的某件归档文件装成一件，然后在归档文件目录备注栏或备考表中加以说明。不过这种情况在实际整理工作中应当尽力避免。
4.编号。归档文件的编号，是指将归档文件在全宗中的位置符号进行标识，并以归档章的形式在归档文件上注明。其目的是记录和反映分类排列这些系统化工作的成果。通过编号，使归档文件在全宗中的位置固定下来，为后续的编目工作以及日常管理和查找利用工作提供便利。
《规则》指出：“归档文件应依分类方案和排列顺序逐件编号，在文件首页上端的空白位置加盖归档章并填写相关内容。归档章应设置全宗号、年度、保管期限、件号等必备项，并可以设置机构（问题）等选择项”。
（1）归档章的式样如下：
|
×××归 档 章 |
|
全宗号 |
年度 |
机构 （问题） |
保管期限 |
件号 |
|
室编 |
馆编 |
（2）归档章：全宗号、年度、保管期限、件号、机构（承办机关）、问题
（3）★简述加盖归档章的具体要求：1）归档章应加盖在归档文件首页上端的空白位置，加盖归档章不应压盖文件字迹，不应与批示文字或收文章等重叠。2）填写归档章项目应使用用碳素墨水等符合档案保护要求的字迹材料，禁止使用圆珠笔、铅笔、纯蓝墨水等不耐久的书写材料进行填写，有条件的单位，还可将本单位的全宗号、保管期限刻在归档章上。
5、编目—指编制归档文件目录，是归档文件整理工作的重要内容之一。
（一个装订成一本，目录一般打印3份，1份随文件装盒、1份移交、1份备考）
编制归档文件目录的内容：①归档文件目录封面的内容应包括：全宗名称、年度、保管期限、机构（问题）等项（全宗号应用全称或是规范性简称）②归档文件整理说明的内容应包括：本年度归档单位概况，内设机构以及党、政主要领导人变化情况，本年度文书档案整理归档情况等；③归档文件目录的内容包括：件号、责任者、文号、题名、日期、页数、备注。
编制归档文件目录的填写要求：① 件号：填写室编件号；②责任者：制发文件的组织或个人，就是发文机关或署名者；③文号：发文字号；④题目：文件标题；⑤日期：文件的形成时间；⑥页数：以件为单位填写总页数，用于统计和核对；⑦备注：用于填写归档文件需要补充和说明的情况，包括缺损、修改、补充、移出、销毁等。
6、装盒—指将归档文件按室编件号顺序装入档案盒，并填写档案盒封面、盒脊及备考表等工作内容。
①档案盒封面：全宗号、年度、保管期限、机构、起止件号、盒号
②盒脊：全宗号、年度、保管期限、机构、起止件号、盒号
③备考表：盒内文件情况说明、整理人、检查人、日期（随文件装盒）
装盒要求：应按分类方法，将不同类别的归档文件按件号顺序分别装入档案盒中。不同形成年度、不同保管期限、不同机构（问题）形成的归档文件不应放入同一个档案盒中。
四、公文归档机关文书部门或业务部门将归档文件整理装盒后，逐年移交给机关档案室集中保管，称为“归档”。文件材料整理归档，能保证本机关档案齐全完整，便于查找利用，又可为党和国家积累档案财富。
1、公文归档制度
①归档范围—机关工作活动中形成的具有保存价值的文件材料，经文书部门或业务部门整理、立卷后，应定期向档案部门归档。 ②归档时限—文件材料整理好后归档时限在第二年的上半年。
③★文件归档要求：（1）应归档的文件材料齐全、完整；（2）文件和电报按其内容的联系，合并整理、立卷；（3）归档的文件材料，应保持它们之间的历史联系，区分保存价值，便于保管和利用。
2、归档文件的交接手续完成后，机关文书部门就完成了上一年的文书工作，归档文件被机关档案部门接收后凡进入了档案管理阶段。
件内文件排列方法：1）正本在前，定稿在后；2）正文在前，附件在后；3）原件在前，复制件在后；4）转发文在前，被转发文在后；5）回复性文件在前，报请性文件在后；6）结论性材料在前，依据性材料在后；7）不同文字文件无特殊规定的，汉文本在前，少数民族文本在后，中文在前外文在后。